政府性債務拟法定爲例行審計内容

          審計法實施條例修訂征求意見結束

        《國務院關于修改〈中華人(rén)民共和(hé)國審計法實施條例〉的(de)決定(征求意見稿)》于7月(yuè)9日結束征求意見。

　　在征求意見稿中，擴大(dà)了(le)審計機關的(de)職責、權限，對(duì)審計體制做(zuò)出很大(dà)改進。其中最大(dà)的(de)亮點、引發最多(duō)關注的(de)當屬将政府性債務依法明(míng)确納入審計的(de)規定。專家認爲，政府性債務審計的(de)“法定”意味著(zhe)其将成爲例行審計内容，預算(suàn)和(hé)審計齊頭并進有利于債務風險防範和(hé)管理(lǐ)。

　　進展　政府性債務審計“法定”常規化(huà)

　　2013年政府性債務審計“風暴”席卷全國，截至2013年6月(yuè)底，全國各級政府負有償還(hái)責任的(de)債務超過20.69萬億元。這(zhè)是我國首次摸清政府債務底數，此後社會各界一談到債務風險必會引用(yòng)審計結果數據，政府性債務審計的(de)重要性和(hé)必要性已深入人(rén)心。

　　伴随著(zhe)今年預算(suàn)法三審拟對(duì)地方發債适度“開閘”，一些專家認爲，不光(guāng)要對(duì)地方舉債“開明(míng)渠”，更應該修好“防火牆”防範地方債務風險。

　　此次審計法實施條例的(de)征求意見稿在“審計機關職責”一章(zhāng)中新增了(le)“審計機關對(duì)政府性債務的(de)舉借、使用(yòng)、償還(hái)、管理(lǐ)以及風險管控情況，依法進行審計監督”。這(zhè)意味著(zhe)，政府債務審計從國務院特别組織的(de)一次性審計變爲“法定”的(de)常規化(huà)審計，納入審計部門例行監督的(de)職責範圍。

　　“需要注意的(de)是，常規化(huà)的(de)債務審計不一定是全國大(dà)規模的(de)債務審計，可(kě)以在每一項審計中都特别關注政府性債務審計這(zhè)個(gè)内容。”一位審計系統的(de)工作人(rén)員(yuán)告訴《經濟參考報》記者，“比如在财政審計中可(kě)以包含債務審計，在領導幹部經濟責任審計中也(yě)可(kě)以關注債務審計；在審計署組織的(de)審計工作中有全國的(de)債務審計，在地方各級審計機關的(de)審計工作中也(yě)應有債務審計内容。這(zhè)将是每年都會涉及的(de)一項經常性審計内容，但并不代表每年都搞全國大(dà)規模的(de)審計。”

　　審計署特約審計員(yuán)王雍君接受《經濟參考報》記者采訪時(shí)表示：“審計的(de)焦點是财政審計，因爲财政審計是和(hé)公共利益關系最爲密切的(de)部分(fēn)。我國審計的(de)範圍雖然比較寬，但是其核心過去是、現在是、未來(lái)也(yě)将是财政審計。由于政府性債務也(yě)屬于公共資金範疇，所以财政審計覆蓋的(de)範圍當然應該包括政府債務，政府性債務當然應該依據法律來(lái)管理(lǐ)、審計。”

　　在王雍君看來(lái)，債務管理(lǐ)有一個(gè)關鍵環節是審計，把債務管理(lǐ)納入法治軌道進行審計，債務管理(lǐ)就能有一個(gè)重要的(de)制度支撐。“債務管理(lǐ)要有效，一要靠預算(suàn)，二要靠審計。”王雍君稱，“債務管理(lǐ)納入預算(suàn)這(zhè)個(gè)提法早就有了(le)，财政部等相關部門也(yě)一直在推動，但這(zhè)還(hái)是不夠的(de)，債務還(hái)要納入法制化(huà)、常規化(huà)的(de)審計軌道，預算(suàn)管理(lǐ)強調事前的(de)控制，審計大(dà)多(duō)是強調事後的(de)問責。隻有預算(suàn)和(hé)審計齊頭并進，債務管理(lǐ)才能到位。”

　　方向　實現審計監督全覆蓋

　　除了(le)廣受關注的(de)政府性債務依法明(míng)确納入審計範圍，此次審計法實施條例的(de)修改還(hái)将多(duō)項内容明(míng)确納入審計監督，補充和(hé)完善了(le)具體審計職責，以實現審計監督全覆蓋。

　　中國社科院财經戰略研究院财政審計研究室主任汪德華接受《經濟參考報》記者采訪時(shí)稱，此次審計法實施條例修改的(de)意義非常重大(dà)，解決了(le)很多(duō)以前遺留的(de)問題。在他(tā)看來(lái)，條例的(de)修改很有前瞻性。“應該說是預見到《預算(suàn)法》會對(duì)地方政府債務‘開閘’，所以此次将政府性債務審計明(míng)确納入例行監督範圍，另外按照(zhào)十八屆三中全會的(de)要求，規定審計機關對(duì)土地、礦藏、水(shuǐ)流等國有資源管理(lǐ)使用(yòng)的(de)真實、合法和(hé)效益情況，依法進行審計監督。”本次征求意見稿還(hái)新增了(le)對(duì)宏觀調控措施的(de)審計規定，要求“審計機關對(duì)國務院各部門和(hé)地方各級人(rén)民政府及其各部門貫徹落實國家重大(dà)經濟政策和(hé)宏觀調控措施的(de)情況，依法進行審計監督。”汪德華告訴記者：“以往人(rén)們認爲審計主要是看公共資金是否合法合規。但是從國際經驗看，審計最根本的(de)是關心政策實施是否達到預定目标。在這(zhè)方面，此次修改強調對(duì)政策的(de)審計，這(zhè)擴大(dà)了(le)審計的(de)範圍，也(yě)增加了(le)審計機關的(de)責任。”

　　“在增加了(le)新的(de)審計内容和(hé)責任的(de)同時(shí)，征求意見稿也(yě)增加了(le)審計機關的(de)權限和(hé)所能控制的(de)資源，比如要進行政策審計，就必須有熟悉政策的(de)專業人(rén)員(yuán)。”汪德華稱。

　　爲了(le)确保審計機關全面履行職責，征求意見稿規定國務院和(hé)地方各級人(rén)民政府應當保證審計機關履行職責所需人(rén)力和(hé)經費，并爲審計機關提供相應的(de)工作條件。爲了(le)排除對(duì)審計工作的(de)幹擾，征求意見稿明(míng)确了(le)其他(tā)與财政收支或者财務收支有關的(de)資料的(de)範圍。同時(shí)，對(duì)有關單位配合聯網審計提出了(le)明(míng)确要求。同時(shí)，規定“各地方、部門和(hé)單位不得(de)給審計工作設置障礙和(hé)禁區(qū)，不得(de)制定限制向審計機關提供資料、電子數據和(hé)開放計算(suàn)機信息系統查詢權限的(de)規定。”

　　“審計法實施條例修改的(de)背景是十八大(dà)以後，黨中央國務院對(duì)審計工作提出許多(duō)新的(de)要求和(hé)指示，包括審計監督要全覆蓋、審計要發揮六大(dà)作用(yòng)等。通(tōng)過修訂進一步明(míng)确相關要求，審計機關的(de)職責權限一定程度有所擴大(dà)。”一位審計系統工作人(rén)員(yuán)告訴記者。

　　意義　審計系統内“縱向”聯系強化(huà)

　　對(duì)于征求意見稿中涉及的(de)上下(xià)級審計機關關系問題，在汪德華看來(lái)，則是對(duì)審計體制做(zuò)出了(le)很大(dà)改進。

　　國務院法制辦在《國務院關于修改〈中華人(rén)民共和(hé)國審計法實施條例〉的(de)決定(征求意見稿)》中進一步完善審計機關領導體制，強化(huà)了(le)上級審計機關對(duì)下(xià)級審計機關的(de)領導。征求意見稿的(de)說明(míng)指出，各級審計機關不僅要接受本級人(rén)民政府行政首長(cháng)的(de)直接領導，同時(shí)還(hái)要接受上一級審計機關的(de)領導，同時(shí)規定地方各級審計機關正職和(hé)副職負責人(rén)的(de)任免，應當事先征得(de)上一級審計機關的(de)同意。

　　汪德華認爲，該項規定對(duì)于上下(xià)級審計機關的(de)關系做(zuò)出了(le)新的(de)規定，涉及審計體制的(de)重大(dà)改進。“以往的(de)法律規定中，籠統說審計上級機關對(duì)下(xià)級機關具有指導的(de)義務和(hé)權力，而此次修改稿對(duì)上級審計機關的(de)權力做(zuò)出了(le)很詳細的(de)規定。以前下(xià)級審計機關的(de)正職和(hé)副職的(de)任命，是征求上級機關的(de)意見，隻是作爲參考，而現在必須要征求上級審計機關的(de)同意，不同意就不能通(tōng)過，這(zhè)實際上是很大(dà)的(de)變化(huà)。”

　　征求意見稿還(hái)規定，上級審計機關應當加強對(duì)下(xià)級審計機關的(de)領導，檢查考核下(xià)級審計機關的(de)工作，建立健全工作報告、述職等制度。汪德華認爲，下(xià)級審計機關向上級審計機關報送工作材料，上下(xià)級審計機關之間關系的(de)細化(huà)、明(míng)确，其影(yǐng)響是非常大(dà)的(de)。

　　國務院法制辦在對(duì)征求意見稿的(de)說明(míng)中提到，進一步完善審計機關領導體制，是爲了(le)貫徹落實《憲法》、《審計法》規定的(de)地方審計機關雙重領導體制。而這(zhè)種雙重領導體制，在專家看來(lái)，與此前相比，弱化(huà)了(le)審計機關和(hé)當地政府的(de)橫向聯系，強化(huà)了(le)審計系統内部的(de)縱向聯系，是爲了(le)使審計機關在開展工作時(shí)少受當地利益的(de)牽絆和(hé)影(yǐng)響，使審計機關更具獨立性。